Notice: Constant WP_DEBUG already defined in /www/wp-config.php on line 93 Partijverbod Nederland, Duitsland en het EHRM – Nota Bene
Partijverbod Nederland, Duitsland en het EHRM

Partijverbod Nederland, Duitsland en het EHRM

In 2017 is de staatscommissie parlementair stelsel ingesteld om te onderzoeken of veranderingen nodig zijn in de parlementaire democratie en het Nederlandse parlementaire stelsel.[1] Recentelijk heeft de staatscommissie het eindrapport uitgebracht, waarin is voorgesteld een partijverbod in te voeren.[2] In Nederland bestaat er geen rechtsregel die het mogelijk maakt partijen te verbieden. In de praktijk zijn de meeste partijen rechtspersonen, vaak verenigingen. Dit is een privaatrechtelijke rechtspersoon in de zin van art. 2:3 BW. Het is mogelijk een rechtspersoon te verbieden op grond van art. 2:20 BW. Hiervoor is vereist dat het Openbaar Ministerie een verzoek indient bij de rechtbank. De rechtspersoon waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde kan verboden worden verklaard en ontbonden. Nederland heeft een dergelijk verbod slechts tweemaal plaatsgevonden. De Nationaal Europese Sociale Beweging (NESB) en de Nationale Volkspartij/CP’86 zijn door de rechtbank verboden verklaard in 1955 en 1998. Naar aanleiding van het rapport is het interessant om te kijken hoe een partijverbod uitgelegd kan worden. Hiervoor zal gekeken worden naar ons buurland Duitsland en de rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens.

Duitsland

In Duitsland oordeelt het Bundesverfassungsgericht (hierna: BVerG) over de bepalingen van de grondwet. Zo heeft het BVerfG recentelijk een uitspraak gedaan over het partijverbod ten aanzien van de Nationale Partei Deutschlands (hierna: NPD). De NPD maakt volgens de verzoekers inbreuk op de menselijke waardigheid.  Door de verzoeker wordt aangevoerd dat de NPD streeft naar een etnisch homogeen volk en discrimineert ze mensen die niet uit Europa komen. Vertegenwoordigers van de partij hebben tegen het huidige parlementaire systeem gepleit, waaruit een gevaar voor de democratie zoals Duitsland deze kent zou blijken.

In Duitsland is het partijverbod neergelegd in art. 21 lid 2 van de Duitse Grondwet. De bepaling luidt als volgt:

‘Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.’

Vrij vertaald staat hier dat partijen die als doel hebben of waarvan uit gedragingen van aanhangers blijkt dat zij de liberale democratische basisorde willen schaden of de Bondsrepubliek Duitsland in gevaar brengen, ongrondwettig zijn. Er moet aan de volgende elementen zijn voldaan:

  • benadelen of verwijderen
  • van de liberale democratische basisorde
  • partijen hebben dit als doel of uit gedragingen van aanhangers blijkt dat ze dit doel hebben
  • de partij is erop uit dit doel te verwezenlijken

Oordeel BVerfG

De liberale democratische basisorde wordt door het BVerfG ingevuld aan de hand van drie beginselen: de menselijke waardigheid, het democratiebeginsel en het rechtstaatsbeginsel. De menselijke waardigheid omvat de waarborg van persoonlijke identiteit, individualiteit en integriteit en de rechtsgelijkheid.[3] Het democratiebeginsel houdt in dat de vrije en gelijke mens het bestuur kan kiezen.[4] Bij het rechtstaatsbeginsel gaat het om het beschermen van de vrijheid, onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en beginselen die uit art. 20 lid 2 en 3 GG volgen.

Met beseitigen wordt bedoeld het schaden van de huidige basisorde of het vervangen van de huidige basisorde door een ander systeem. Het beeinträchtigen houdt in dat de partij een politiek programma heeft dat een gevaar vormt voor de liberale democratische basisorde.

Uit de doelen van de partij in het programma moet blijken dat ze een gevaar vormt voor de liberale democratische rechtsorde. Ook kunnen de gedragingen van aanhangers van de partij duiden op een mogelijk gevaar. Hierbij is van belang te kijken hoe de aanhangers zich presenteren.

Het element eropuit zijn om het doel te verwezenlijken houdt een actief handelen van de partij in. De partij moet bewerkstellingsmogelijkheden hebben om hun doelen te realiseren. Voorbeelden hiervan zijn organisatiestructuur of de vertegenwoordiging van de partij in vertegenwoordigende lichamen. Het is volgens het BVerfG in ieder geval noodzakelijk dat uit deze elementen een toereikende mate van concrete en belangrijke aanknopingspunten volgt. Uit de aanknopingspunten moet kunnen worden geconcludeerd dat de mogelijkheid van het succesvolle handelen van de partij tegen de liberale democratische rechtsorde van art. 21 lid 2 GG in potentie aanwezig is. Het tweede geval wanneer aan dit element is voldaan is wanneer de partij gebruik maakt van geweld. Dit element heeft de doorslag gegeven in het oordeel van het BVerfG en is door Duitse rechtsgeleerden bekritiseerd.

Het BVerfG oordeelt dat de NPD niet verboden kan worden op grond van art. 21 lid 2 GG. Er wordt wel erkend dat de zowel de partij als aanhangers van de partij doelen nastreven die de liberale democratische basisorde schaden. Ook wil de NPD de huidige grondwettelijke rechtsorde vervangen door een autoritaire Nationalstaat. De NPD hanteert een politiek concept dat de menselijke waardigheid minacht, omdat bepaalde groepen in de samenleving worden uitgesloten. Bovendien oordeelt het BVerfG dat de NPD planmatig te werk gaat om de ongrondwettige doelen te bereiken. Tot slot oordeelt het BVerfG echter dat er niet genoeg zwaarwegende aanknopingspunten zijn die erop duiden dat het handelen van de NPD daadwerkelijk succes zal kunnen hebben. De partij heeft slechts een beperkt aantal vertegenwoordigers in vertegenwoordigende lichaam, waaruit het BVG concludeert dat de kans op succes van de NPD niet genoeg is. De NPD wordt ongrondwettig verklaard omdat ze in strijd met de liberale democratische basisorde handelt, maar niet verboden omdat er geen potentieel succes van de partij is.[5]

EHRM

De uitspraak die hierbij behandeld wordt is het Refah Partisi – arrest. In deze zaak ging het om een partij die in Turkije aan de macht was gekomen en die de Sharia-wetten wilde invoeren. Het constitutionele hof heeft de partij verboden, waarna de leiders van de partij naar het EHRM stapten met de vraag of de inbreuk op art. 11 EVRM gerechtvaardigd wordt door lid 2 van hetzelfde artikel, waarin een beperkingsclausule staat. Dit moet strikt worden uitgelegd en staten hebben hierbij een kleine margin of appreciation.[6] Het EHRM kijkt of er sprake is van een wettelijk voorschrift, of er een legitiem doel was en of de maatregel noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het wettelijke voorschrift stond in de art. 103 van de Wet op regulering van politieke partijen.

Hierna werd gekeken of de beperking onder een van de doelen van art. 11 lid 2 geschaard kon worden.

‘Artikel 11

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.

2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.’

In casu oordeelde het EHRM dat het hier ging om bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde. Ten eerste omdat de wetgeving gebaseerd op de sharia de scheiding tussen kerk en staat in gevaar kon brengen. Bovendien hebben een aantal vertegenwoordigers van de partij opgeroepen tot geweld tegen tegenstanders.


Tot slot keek het EHRM of het verbod noodzakelijk is in de democratische samenleving. In een noot bij het Refah Partisi – arrest vat Marjon Kanne vat het als volgt samen: ‘Het feit dat de partij een meervoudig rechtsstelsel wilde invoeren; de regels van sharia wilde opleggen aan de moslims en de jihad zag als politiek instrument, maakte dat het Hof de ontbinding niet als een disproportionele maatregel zag. De ontbinding was noodzakelijk in een democratische samenleving, was misschien — als ik de woorden van het Hof juist interpreteer — zelfs noodzakelijk voor het behoud van een democratische samenleving.’[7]

Belangrijk is dan de vraag wanneer een partij verboden kan worden. Het Hof erkent dat van een staat niet verwacht moet worden dat gewacht wordt met het verbieden van een partij:

Until a political party has seized power and begun to take concrete steps to implement a policy incompatible with the standards of the Convention and democracy, even though the danger of that policy for democracy is sufficiently established and imminent.’[8]

Er is vereist dat sprake is van een ‘pressing social need.’[9] De volgende punten zijn hierbij van belang:

‘(i) whether there was plausible evidence that the risk to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently imminent; (ii) whether the acts and speeches of the leaders and members of the political party concerned were imputable to the party as a whole; and (iii) whether the acts and speeches imputable to the political party formed a whole which gave a clear picture of a model of society conceived and advocated by the party which was incompatible with the concept of a “democratic society”.’[10]

In een later arrest is de toets van het partijverbod bevestigd en deze risicotoets iets anders geformuleerd:[11]

(i) whether there was plausible evidence that the risk to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently and reasonably imminent; and (ii) whether the acts and speeches imputable to the political party formed a whole which gave a clear picture of a model of society conceived and advocated by the party which was incompatible with the concept of a “democratic society”

Tot slot geeft het Hof aan dat de historie van een land ook van belang is om mee te nemen in de overweging.[12] Het Hof benadrukt dat de opkomst van bepaalde politieke stromingen moeten bekeken worden in het licht van de ervaring van historische gebeurtenissen van een bepaald land.[13] Voor de timing van het partijverbod is dus van belang dat er bewijs is dat de dreiging voor de democratie voldoende en redelijkerwijs dreigend is.

BVerfG vs EHRM

In de Duitse literatuur is veel kritiek geweest op het element Potentialität.[14] Het BVerfG oordeelt namelijk dat een partij verboden kan worden wanneer er voldoende zwaarwegende aanknopingspunten zijn waaruit blijkt dat een partij in potentie succesvol kan zijn. Het EHRM hanteert in haar rechtspraak het criterium dat een partij voldoende en redelijkerwijs dreigend moet zijn om verboden te kunnen worden. Waar zit hier het verschil? Het BVerfG vindt het van belang dat een partij succesvol is. Dit zou kunnen betekenen dat een partij in meerdere parlementen in Duitsland verkozen moet zijn. Maar waar precies het kantelpunt ligt is onduidelijk. Mocht een partij zo’n grote aanhang hebben dat ze op veel plekken verkozen worden, lijkt het moeilijk om deze partij nog te verbieden. Het zou kunnen lijken alsof andere partijen juist deze partij willen verbieden om de concurrentie uit te schakelen.  

Het EHRM zegt dat een partij voldoende en redelijkerwijs dreigend moet zijn. Hierbij speelt ook de vertegenwoordiging van de partij in het bestuur een rol te spelen. Als je in meerdere plaatsen vertegenwoordigd bent, is de kans groter dat de ongrondwettige ideeën uitgevoerd worden, waardoor de democratie beschadigd raakt. Is een partij die ongrondwettige ideeën heeft niet altijd voldoende en redelijkerwijs dreigend wanneer deze ook in potentie succesvol is?

Een partij zou mijns inziens voldoende en redelijkerwijs dreigend kunnen zijn, maar niet de potentie hebben om succesvol te zijn. Het in potentie succesvol zijn duidt in ieder geval op een uitleg waarmee partijen niet te vroeg verboden kunnen worden.

Conclusie

Uit deze jurisprudentie volgt dat het moment van het verbieden van een partij een heikel punt is. Er moet voorkomen worden dat te vroeg ingegrepen wordt, maar het te laat ingrijpen is evenzo ontoelaatbaar. Mij lijkt het onwenselijk het criterium van het Bundesverfassungsgericht te hanteren, omdat het haast onmogelijk is te omschrijven wanneer sprake is van het potentiele succes van een partij die in strijd handelt met de democratische grondbeginselen. Nu we gezien hebben dat het moment van het verbieden van een partij lastig is in te vullen door de rechterlijke macht, ligt bij de invoering van een partijverbod in Nederland misschien een taak voor de wetgever. De wetgever zou kunnen proberen te omschrijven op welk moment een partij zoveel dreiging vormt voor de democratie dat deze verboden moet worden. Op deze manier zou de democratie het beste gewaarborgd kunnen worden.


[1] Rijksoverheid 27 januari 2017
[2] Staatscommissie parlementair stelsel 2018
[3] BVerfG 17 januari 2017, ECLI:DE:BVerfG:2017:bs20170117.2bvb000113, r.o. 539 t/m 547.
[4] BVerfG r.o. 541.
[5] BVerfG r.o. 844 en 845, zie ook de Leitsätze op p. 4.
[6] EHRM 31 juli 2001, ECLI:NL:XX:2001:AN6942 (Refah Partisi), r.o. 77.
[7] Kanne 2002, p. 13.
[8] EHRM 31 juli 2001, ECLI:NL:XX:2001:AN6942 (Refah Partisi) r.o. 102.
[9] Idem, r.o. 104.
[10] Idem, r.o. 104.
[11] EHRM 30 juni 2009, ECLI:NL:XX:2009:BJ7504 (Herri Batasuna en Batasuna) r.o. 83.
[12] EHRM (Refah Partisi) r.o. 105.
[13] EHRM (Refah Partisi) r.o. 124.
[14] Zie bjjvoorbeeld Letzing, Das Parteiverbot als stumpfes Schwert (https://www.academia.edu/36012068/Das_Parteiverbot_als_stumpfes_Schwert_-_Ein_Kommentar_zur_Entscheidung_des_Bundesverfassungsgerichts_vom_17.01.2017).