Notice: Constant WP_DEBUG already defined in /www/wp-config.php on line 93 Het nieuwe EU-migratiepact: een “frisse start” voor oude problemen – Nota Bene
Het nieuwe EU-migratiepact: een “frisse start” voor oude problemen

Het nieuwe EU-migratiepact: een “frisse start” voor oude problemen

De afgelopen herfst is het aantal dodelijke ongelukken onder vluchtelingen die over zee Europa probeerden te bereiken weer sterk toegenomen. Van de honderden mensen die jaarlijks de oversteek wagen, haalt niet iedereen het Europese continent.[1] Wie wel het vasteland bereikt, komt veelal terecht in slechte omstandigheden in tentenkampen die niet zijn uitgerust voor het aanhoudende winterweer. Soortgelijke verhalen zijn sinds de vluchtelingencrisis van 2015 gaan behoren tot het dagelijkse nieuws, het uitbreken van de branden in het vluchtelingenkamp Moria en op het eiland Samos daarentegen niet. In reactie op de vraag naar internationale samenwerking voor de opvang van de getroffen vluchtelingen, werd daarom opnieuw gekeken naar een verbeterde aanpak voor de Europese migratieproblematiek.[2]

Tegen die achtergrond presenteerde de Europese Commissie op 23 september dit jaar een langverwachte herziening van het Europese migratiebeleid in de vorm van een nieuw EU-migratiepact. Het pact, dat werd aangekondigd als een ‘frisse start’ voor migratie, introduceert nieuwe regels voor het screenen van vluchtelingen aan de grens, een hernieuwde grensprocedure, een gewijzigd systeem met betrekking tot asielaanvragen en nieuwe instrumenten voor crisis- en overmacht situaties. Het meest controversieel zijn de plannen over de verdeling van asielzoekers over Europese landen.[3]

Al tijdens de vluchtelingencrisis in 2015 leidde dit onderwerp tot ernstige spanningen onder lidstaten. Een van de belangrijkste problemen betrof destijds de werking van de Dublinverordening. Hierin ligt vastgelegd dat asielzoekers hun asielaanvraag moeten indienen in het eerste land van binnenkomst, wat een bijzondere druk legt op lidstaten zoals Griekenland en Italië aan de buitengrenzen van Europa.[4] Deze landen zijn door het grote aantal aanvragen niet in staat en soms niet bereid geweest te voldoen aan hun verplichtingen hun grenzen te beschermen en asielaanvragen in behandeling te nemen.[5] Om aan hen tegemoet te komen werd in 2015 daarom besloten een deel van de vluchtelingen uit deze Europese grenslanden her te verdelen.

Het plan bleek weinig succesvol. Landen als Polen, Tsjechië en Hongarije weigerden afspraken die werden vastgelegd in twee EU-besluiten over de gemaakte opvangquota na te komen. De Europese Commissie startte op basis van artikel 258 VWEU een zogenoemde inbreukprocedure tegen de landen, die ondanks de instructies en waarschuwingen van de Europese Commissie bleven volharden in hun nalatige houding. Hoewel het Europese Hof de landen veroordeelde, bleek in de praktijk dat het moeilijk is samenwerking af te dwingen wanneer geen sancties kunnen worden ingezet. [6]

Die hoop heeft de Europese Commissie dan ook laten varen. In een poging de meningsverschillen over de toewijzing van asielzoekers tussen lidstaten te overbruggen introduceert het pact daarom een soort keuzemenu voor lidstaten om bij te dragen aan hun “verplichte solidariteit”. Het concept, dat op zichzelf vrij tegenstrijdig klinkt, vervangt het oude  Dublin-systeem en biedt lidstaten daarvoor drie opties; vluchtelingen opnemen op hun eigen grondgebied, andere lidstaten die te maken hebben met een grote migratiedruk operationeel ondersteunen (denk aan tenten en andere materialen), of hulpverlenen bij de terugkeer van afgewezen asielzoekers. Indien de Europese Commissie beslist dat sprake is van een situatie van toenemende migratiedruk binnen een bepaalde EU-lidstaat, dienen andere landen te kiezen op welke van de voornoemde wijzen ze willen bijdragen.[7] 

Hoewel het mogelijk is dat het nieuwe pact hiermee zal leiden tot meer overeenstemming over herziene asielwetten, is de kans groot dat dit ten koste zal gaan van het waarborgen van mensenrechten. Het bieden van financiële operationele steun of het sponsoren van terugkeer biedt namelijk geen vervanging voor het herplaatsen van vluchtelingen. Het is te verwachten dat de landen die voorheen weigerden asielzoekers op te nemen, dan ook niet voor deze optie zullen kiezen. Daarbij is het onduidelijk wat er gebeurt als ook andere lidstaten ervoor kiezen zich ‘solidair’ op te stellen door zich hierbij aan te sluiten.[8]

Uit een recent rapport van de WRR (Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid) komt naar voren dat in Nederland al jaren wordt gehekeld over het feit dat het land een migratieland is. Beleidsmatig wordt weinig met die realiteit gedaan. Hoewel binnen het sterk gepolariseerde politieke debat met name aandacht wordt besteed aan de vraag voor wie en wanneer Nederland haar grenzen moet openstellen, laten de wetenschappelijke inzichten van het rapport zien dat de nadruk beter zou kunnen komen te liggen op een verbeterde aanpak voor de opvang van mensen die zich hier, hoe dan ook (tijdelijk dan wel permanent), zullen vestigen.[9]

Dat betekent niet dat geen rekening moet worden gehouden met de opvangcapaciteit voor vluchtelingen binnen Nederland. Het betekent wel dat de invoering van een aankomende nieuwe inburgeringswet en passend (lokale) wet- en regelgeving kunnen leiden tot meer draagvlak voor blijvende migratiestromen en een minder versplinterde samenleving.[10] Door te erkennen dat migratie van aanhoudende aard is en hierop in te spelen, zal dit ook voor Nederland maatschappelijke voordelen met zich meebrengen en tevens de polarisatie over het vraagstuk op de lange termijn kunnen doen laten afnemen.

Wir schaffen das is voor nu desondanks een Duitse leus, en geen Nederlands of Europees motto. Met haar ontbrekende juridische bindkracht is het pact een gemiste kans om het tekort aan Europese arbeidskrachten (sterk toegenomen sinds de coronapandemie) op te vullen.[11] Het pact speelt middels het eerdergenoemde keuzemenu evenwel goed in op een toenemende angst voor migranten en daarmee op binnenlands beleid in diverse EU-lidstaten, maar het geeft lidstaten daarmee ook de mogelijkheid om de realiteit van aanhoudende migratiestromen te miskennen. Hoewel het pact het Dublin-systeem stelt te vervangen, is de kans groot dat frontlijnstaten zoals Griekenland en Italië worden opgezadeld met een blijvende overbelasting en hoofdverantwoordelijkheid indien een meerderheid van de EU-lidstaten weigert vluchtelingen op te nemen.

De “terugkeersponsoring” laat daarbij zien dat het pact een focus legt op afspraken met herkomstlanden over deportaties van uitgeprocedeerde asielzoekers. Eerdere pogingen hiertoe maakten duidelijk dat dit vaak gebeurt ongeacht de slechte mensenrechtensituaties in herkomstlanden en het feit dat afspraken hierover tot weinig succes leidden. Het programma komt bovendien met een deadline; lukt het niet de betrokken personen binnen acht maanden uit te zetten, dan dient de “sponsorende” lidstaat ze op het eigen grondgebied te accepteren.[12] Gelet op het eerder niet-accepteren van de herverdelingsbesluiten uit 2015, is de kans groot dat landen zoals Hongarije deze acht-maanden regel hoe dan ook zullen weigeren. Wanneer zij de plannen over de “terugkeersponsoring” wel accepteren, zal het betekenen dat ze verantwoordelijk zullen worden gemaakt voor een humane terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers. Het feit dat Hongarije eerder wetgeving invoerde die het uithongeren van deze groep mensen ‘rechtvaardigde’ biedt in dat opzicht weinig perspectief.[13]

Het pact is daarmee allesbehalve een “frisse start” en loopt tegen een oud en blijvend probleem aan; het gebrek aan collectieve wil. De poging om het Dublin-systeem middels “verplichte solidariteit” te vervangen kan daarmee eerder worden gezien als symptoombestrijding van een gebrek aan echte solidariteit voor wat betreft het opnemen van vluchtelingen. Hoewel het waarschijnlijk is dat lidstaten met een sterk anti-immigratiebeleid hiermee makkelijker aan boord te krijgen zijn, is het de vraag wat hiermee kan worden verwacht in termen van effectiviteit en het vermogen om migratiestromen in overeenstemming met het EVRM en EU-recht in goede banen te leiden. Consensus tussen lidstaten is misschien niet vereist, maar samenwerking wel. Als een brandend Moria nodig is om verandering teweeg te brengen, lijkt dit pact een middenweg te hebben geslagen tussen “wishful-thinking” en wachten tot het nog eens fout gaat. 


[1] B. van der Spek, ‘Zeker 74 doden na omslaan vluchtelingenboot voor Libische kust’, NRC 12 november 2020.

[2] M. Geels, ‘Brand verwoest kamp Moria op Lesbos: 13.000 vluchtelingen geëvacueerd’, NRC 9 september 2020. 

[3] M. Peeperkorn, ‘Europese Commissie ziet af van asielquota, migratiepact moet verdeeldheid overbruggen’, Volkskrant 23 september 2020.

[4] Dublinverordening III – Verordening(EU) Nr. 604/2013 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 26 juni 2013.

[5] M. Ambrosini & A. Triandafyllidou, ‘Irregular Immigration Control in Italy and Greece: Strong Fencing and Weak Gate-keeping serving the Labour Market’, European Journal of Migration and Law 2011, afl. 13, p. 251-271.

[6] H. de Waele, ‘Niet-nakoming EU-besluiten over herverdeling asielzoekers’, A&MR 2020, afl. 5, p. 241-244.

[7] Factsheet: New Pact on Migration and Asylum, Brussel: Europese Commissie 2020.

[8] Brief over de JBZ-Raad van 13 november 2020 Het nieuwe migratie- en asielpact van de Europese Unie (EU), Amsterdam: Commissie Meijers, Permanente Commissie van Deskundigen in Internationaal Vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht.

[9] Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratie­ samenleving 2020, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

[10] T. Barkhuysen, ‘Naar een nieuwe inburgeringswet: vergeet de gedupeerden van het huidige stelsel niet’, Nederlands Juristenblad, NJB 2020/962.

[11] F. Fasani, Immigrant key workers in Europe: The COVID-19 response that comes from abroad,VoxEU 5 mei 2020.

[12] Idem.

[13] M. Santora & B. Novak, ‘Hungary’s Migrant Abuse Is ‘Matter of Urgency,’ European Agency Finds’, The New York Times 21 mei 2019.